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Comentario al Expediente



Re: Observaciones sobre el proyecto de enmienda de México a NOM-051-SCFI/SSA1-2010: Especificaciones generales para el etiquetado de alimentos envasados y bebidas no alcohólicas – Información comercial y sanitaria La Asociación Nacional de Fabricantes (NAM) agradece la oportunidad de comentar sobre la propuesta del gobierno de México de exigir etiquetas frontales del paquete con señales de advertencia para productos de alimentos y bebidas que contengan ciertos ingredientes en exceso de lo requisitos establecidos. El NAM es la voz de los fabricantes en los Estados Unidos y el principal defensor de una agenda de políticas que ayuda a los fabricantes a competir en la economía global. La asociación manufacturera es la más grande de Estados Unidos, representa a pequeños y grandes fabricantes en todos los sectores industriales de los 50 estados. El sector manufacturero emplea a más de 12.8 millones de hombres y mujeres en todo los Estados Unidos y produjeron un récord de 2,38 billones de dólares a la economía estadounidense en el 2018. La manufactura tiene el mayor impacto económico de cualquier sector importante, y representa más de tres cuartas partes de toda la investigación y desarrollo del sector privado en la nación. El comercio internacional y la inversión ha sido por mucho tiempo importante para los fabricantes en los Estados Unidos. Como el tercer socio comercial más grande de Estados Unidos y el segundo mayor mercado de exportación de productos manufacturados de los Estados Unidos, promover relaciones comerciales más fuertes y abiertas entre los Estados Unidos y México son una prioridad. México compró el 17 por ciento de todas las exportaciones manufacturadas de los Estados Unidos en el 2018 ($239.7mil millones) , y los Estados Unidos fue la principal fuente de inversión extranjera directa en México, con $12.300 millones en el 2018, lo que representa casi el 40 por ciento de toda la inversión extranjera directa (IED) en el país. Los fabricantes elogian el reconocimiento de México de garantizar la protección de la salud pública y minimizar los posibles obstáculos al comercio que no son objetivos mutuamente exclusivos. De hecho, los fabricantes de los Estados Unidos—incluyendo los fabricantes de alimentos y bebidas— comparten el objetivo del gobierno mexicano de reducir la obesidad y mejorar los resultados de la salud pública, al mismo tiempo amplían las opciones de alimentos y bebidas. Los fabricantes aprecian esta oportunidad de comentar de una manera que estimule un diálogo transparente, robusto y global entre la industria, la sociedad civil y el gobierno sobre el futuro del etiquetado de alimentos. Considerando cuidadosamente las perspectivas de todas las partes interesadas y adhiriéndose a los buenos principios reglamentarios y a la ciencia sólida, los fabricantes creen que la salud pública se puede proteger y mejorar sin dañar la etiqueta general y la marca de los fabricantes de alimentos y bebidas en todo el mundo. Con este fin, hemos identificado varias áreas en las propuestas de divulgación de la etiqueta frontal del paquete que merecen un mayor diálogo, e instamos al Ministerio de Salud y al Ministerio de Economía a retirar la propuesta actual e iniciar un sólido diálogo entre múltiples partes interesadas para determinar el mejor camino del etiquetado de alimentos. 1. Antecedentes En octubre, el Ministerio de Economía y Salud de México publicó un proyecto de enmienda a la Norma Oficial Mexicana NOM-051-SCFI/SSA1-2010, una norma que establecería requisitos de etiquetado para los productos alimenticios y de bebidas (Proyecto 051 NOM). Las normas de etiquetado del proyecto NOM 051 serán obligatorias para todos los productos preempaquetado de alimentos y bebidas no alcohólicas vendidos en México, independientemente de su país de origen. Las nuevas reglas exigen el uso de etiquetas negras-y-blancas "señal de alto" como una señal de advertencia, ya sea cuando ciertos nutrientes superan los niveles predeterminados basados en porciones de 100 gramos o cuando los productos contienen cafeína. Cuando los productos de alimentos o bebidas llevan un cierto número de etiquetas de "señal de alto", el gobierno mexicano prohibiría el uso de cierta propiedad intelectual, incluyendo personajes icónicos o imágenes de marcas conocidas en anuncios. Si se finaliza, el proyecto 051 NOM propuesto requeriría las nuevas etiquetas, además de las etiquetas informativas que México ha requerido en la parte frontal de los paquetes de alimentos y bebidas desde la imposición de su estándar de etiquetado actualizado de 2014. Sin embargo, en lugar de trabajar junto con las etiquetas basadas en información existentes, la norma propuesta impondría etiquetas de advertencia separadas basadas en criterios separados y utilizando una nueva iconografía visual. Estas nuevas etiquetas son aparecen reflejar las utilizadas en otros mercados como Chile, aunque los criterios específicos que activan las etiquetas de advertencia son diferentes en México. Por último, el Proyecto 051 NOM requeriría que los fabricantes adviertan a los consumidores por igual contra el consumo de porciones pequeñas o grandes de alimentos envasados. 2. Problemas de proceso Aunque con buena intención, el proceso de desarrollo para el Proyecto 051 NOM ha fallado al proveer el tipo de proceso sólido, inclusivo y transparente que se requiere para emprender un cambio de política sustancial. En particular, el proceso no ha sido transparente, ni deliberativo, habiendo sido acelerado sin oportunidades reales de aporte de la amplia gama de las partes interesadas afectadas. El resultado es un sistema propuesto que es probable que confunda a los consumidores y que es poco probable que logre su objetivo declarado. Los fabricantes solicitan el Ministerio de Salud a reabrir el proceso y a buscar y considerar activamente las aportaciones de la amplia gama de las partes interesadas afectadas, incluyendo la industria de alimentos y bebidas y los principales socios comerciantes – antes de finalizar cualquier sistema de etiquetado frontal del empaquetado. a. México debería estudiar el sistema de etiquetado adoptado recientemente de manera más firme para determinar su eficacia antes de desarrollar un nuevo sistema. La nueva propuesta llega cinco años después de la adopción de un sistema completamente diferente basado en el estándar "Facts Up Front". Ese formato estándar sigue siendo de amplio uso tanto en los Estados Unidos como en todo el mundo. Tanto los sistemas existentes en los Estados Unidos como en México se desarrollaron a través de una amplia gama de aportaciones de las partes interesadas, y continúan probando favorablemente con respecto a la comprensión del consumidor. Sin embargo, hay poca evidencia en el registro de elaboración de reglas del Proyecto NOM 051 de que el Ministerio de Salud trató de medir la eficacia de su regla anterior para determinar si esa regla ha funcionado o si una nueva regla es realmente necesaria antes de lanzar este proyecto. La imposición de una nueva regla sin analizar completamente el esfuerzo previo puede dar lugar a confusión e inhibir la capacidad del gobierno para recopilar datos significativos y evaluar los resultados del sistema existente. b. Cualquier sistema de etiquetado debe hacer referencia a una estrategia regulatoria clara que se base en una ciencia sólida y un sólido registro desarrollado con la aportación de las partes interesadas. Al no analizar el efecto de la regla anterior o justificar la necesidad de una nueva regla, el Ministerio de Salud no ha articulado el apoyo a las decisiones regulatorias que toman en el Proyecto 051 NOM. Por ejemplo, el Ministerio de Salud no ha justificado la necesidad de estas normas basadas en pruebas claras sobre cualquier nutriente o característica particular que contribuya al problema de la obesidad dentro de México. Además, el Proyecto 051 NOM, tal como se propone, se basa en el logro de ciertas métricas requeridos para medidas nutricionales claves sin proporcionar a los consumidores un contexto vital sobre cómo tomarían decisiones sustitutivas en su dieta. Como en el caso, tal como está redactado, tanto una barra de caramelo pequeña como una barra de caramelo de gran tamaño parecería llevar exactamente las mismas advertencias bajo este sistema a pesar de tener impactos nutricionales claramente diferentes cuando se pone en contexto del consumo diario general. Más fundamentalmente, el Ministerio de Salud no ha articulado una conexión clara entre este reglamento propuesto y los resultados de salud pública deseados. El gobierno ha señalado el comportamiento tanto del fabricante como del consumidor en otros mercados como justificación para imponer nuevas etiquetas de advertencia frontales. Sin embargo, en algunos mercados como Chile, las encuestas iniciales de consumidores en apoyo de su regulación similar no se han traducido en resultados concretos de salud pública. En los cinco años siguientes a la creación del nuevo sistema, la tasa de obesidad de Chile ha seguido subiendo y no hay evidencia clara de que el comportamiento de los consumidores haya cambiado de una manera que reduzca la tasa de crecimiento. En otras palabras, el Ministerio de Salud ha propuesto un nuevo sistema de alerta que la experiencia sugiere que no funcionará para alcanzar el objetivo reglamentario establecido. c. El Ministerio de Salud debe evaluar métodos alternativos de reglamentación que puedan equilibrar los beneficios y los costos de manera diferente, para entender si la nueva propuesta aplicaría el esquema reglamentario más adecuado. El Ministerio de Salud, en el Proyecto 051 NOM, no ha dado ninguna indicación de que exploraran sólidamente marcos alternativos que pudieran ofrecer el resultado reglamentario deseado sin crear confusión de los consumidores ni sobrecargar a los fabricantes. Esta falta de consideración es más aguda con respecto a las restricciones propuestas por el gobierno al habla, la comercialización y el uso de una valiosa propiedad intelectual. Al no proporcionar una justificación basada en la evidencia para prohibir cierta publicidad, el gobierno no argumenta que los resultados de salud pública fluirán lógicamente de las restricciones propuestas, o que, de no haber se lograrían esas restricciones, no se lograrían los resultados de salud pública. Al mismo tiempo, el gobierno no analiza las compensaciones inherentes a incluir cada categoría de etiqueta de advertencia propuesta, confiar en un subconjunto más pequeño de categorías o utilizar un marco basado en información completamente diferente para informar a los consumidores sobre las cualidades nutricionales de los productos alimenticios y de bebidas. Al no considerar, y mucho menos analizar, diferentes métodos FOPL, el gobierno no puede justificar los méritos relativos de este sistema frente a cualquier otro sistema posible. d. México debería consultar con los Estados Unidos y Canadá dado el alto grado de comercio de alimentos y bebidas entre los tres países. Dada la estrecha relación comercial entre México, los Estados Unidos y Canadá, en particular con respecto a los productos alimenticios y de bebidas, los fabricantes también instan al Ministerio a consultar con las autoridades estadounidenses y canadienses sobre los regímenes de etiquetado, procesos que han funcionado y no han funcionado. El comercio de alimentos y bebidas entre los tres países es sustancial, totalizando más de $88 mil millones en 2018, representando casi el 50 por ciento de las exportaciones combinadas de alimentos y bebidas estadounidenses, mexicanas y canadienses en todo el mundo. Promover la coherencia entre los tres países sería beneficioso para los consumidores y los fabricantes de estos productos en los tres mercados. e. El Ministerio de Salud debe dar a los fabricantes tiempo suficiente para adaptarse a cualquier nuevo requisito de etiquetado. La norma propuesta no incluye ninguna indicación de cuánto tiempo tendrán que ajustar las etiquetas para que se ajusten al nuevo sistema después de que el Ministerio emita una norma final. Como cuestión general, los fabricantes de alimentos y bebidas normalmente requieren entre 24-36 meses para hacer una transición completa de sus etiquetas de productos para cumplir con los requisitos actualizados de amplia aplicación. Según algunas estimaciones, esta propuesta podría dar lugar a la adición de nuevas etiquetas a más del 80 por ciento de los productos alimenticios y de bebidas. Los cambios propuestos en el Proyecto 051-NOM son dramáticos, y el Ministerio debe permitir un tiempo considerable para que los fabricantes evalúen sus productos, actualicen sus etiquetas, aprueben sus etiquetas (si es necesario), y ajusten sus líneas de fabricación para adaptarse al nuevo sistema. 3. Cuestiones de política El Proyecto 051-NOM plantea una serie de cuestiones de política que el Ministerio debe abordar y resolver antes de emitir cualquier norma final. Esas cuestiones incluyen el tratamiento de las marcas y la propiedad intelectual, los impactos en el comercio y la educación de los consumidores. Sin abordar estas cuestiones, el Ministerio corre el riesgo de finalizar una norma que confunda a los consumidores, dañe a los fabricantes y no beneficie al público. a. México no debe adoptar requisitos que infrinjan injustamente la propiedad intelectual protegida por los propietarios o libertad de expresión. El Proyecto 051 NOM propone prohibir las promociones, y restringir el uso de marcas y mascotas conocidas. Las restricciones a la expresión como estas son intrínsecamente perniciosas porque sustituyen la opinión del gobierno por el mensaje previsto del fabricante y privan a los consumidores de información que puedan resultar útiles. Estas restricciones deben eliminarse de cualquier norma final, especialmente porque el gobierno no ha proporcionado ninguna evidencia que demuestre que es probable que estas restricciones contribuyan a alcanzar el objetivo reglamentario del gobierno. b. México debe garantizar que la norma propuesta se atenga a todos los acuerdos comerciales. La norma propuesta es intrínsecamente susceptible a crear o sostener obstáculos innecesarios e inapropiados al comercio. El propio gobierno mexicano planteó preocupaciones similares en el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) cuando Chile notó que pondría en marcha su sistema de señales de alto en 2013. El gobierno señaló entonces que el sistema chileno divergió del consenso mundial establecido en el Codex Alimentarius, y que el sistema carecía de aparente apoyo científico o técnico para justificar su uso. Los fabricantes están de acuerdo en que estas preocupaciones están bien fundadas. Como el gobierno creía correctamente entonces, sistemas como el modelo chileno crean un marco excesivamente simplísimo que crea barreras al comercio sin considerar plenamente la gama de nutrientes y características que pueden contribuir a la obesidad o marcos de referencias del mundo real para su consumo. c. El gobierno debería reconocer el importante costo necesario para educar al público sobre otro conjunto de nuevos requisitos de etiquetado nutricional. Para cualquier tipo de etiquetado nutricional sea eficaz, los consumidores deben ser capaces de entender lo que se les está comunicando y cómo esos alimentos les afectarán personalmente. Como se señaló anteriormente, el nuevo régimen conlleva un riesgo significativo de confusión de los consumidores, particularmente teniendo en cuenta la rapidez con la que esta propuesta sigue la implementación por el gobierno mexicano de un nuevo régimen de etiquetado en 2014. Esto significa que cualquier nuevo sistema debe ir acompañado de importantes inversiones públicas en educación, lo que conllevará un costo significativo para el gobierno mexicano. De hecho, estas campañas educativas tendrán que estar en curso para que el país supervise y evalúe el programa para determinar su eficacia e impacto. Para la nueva propuesta, el gobierno debería ser particularmente consciente de que es muy probable que los consumidores malinterpreten etiquetas de advertencia de aspecto similar de paquetes originarios de otros mercados latinoamericanos cuando esos mercados tienen reglas ligeramente diferentes para el etiquetado. 4. Próximos pasos La nueva propuesta introduce cargas significativas para las partes interesadas del gobierno y de la industria por igual, aumenta la probabilidad de confusión masiva para los consumidores e incluso puede perturbar los flujos comerciales en Norte América y más allá. Alentamos encarecidamente al gobierno a retirar esta propuesta y abrir un verdadero diálogo entre los grupos de la sociedad civil, la industria y el gobierno. Además, alentamos a México a que se involucre con otros países miembros en el sistema del Codex para que cualquier nuevo sistema FOPL sea coherente a nivel mundial y se base en una ciencia sólida y principios de buena regulación. Al seguir adelante con la nueva propuesta, México rechaza la posibilidad de participar sobre una base multilateral para identificar formas más significativas y valiosas de mejorar los resultados de salud pública informando mejor a los consumidores. Los fabricantes aprecian la oportunidad de proporcionar estos comentarios y le recomendamos que se ponga en contacto con nosotros si desea discutir cualquier aspecto de nuestro envío con usted. Atentamente, Linda Dempsey Vice President International Economic Affairs National Association of Manufacturers Patrick Hedren Vice President Labor, Legal & Regulatory Policy National Association of Manufacturers